Proemio de
contextualización política y social al Curso-taller sobre Lenguaje Jurídico en la Constitución
Alemana (redactado a
comienzos de 2013 y necesitado de actualizaciones)
El
curso-taller sobre Lenguaje jurídico en la Constitución Alemana , que Carlos
Enrique Haller propone iniciar desde abril de 2013 en la Facultad de Derecho
(estatal) de Mar del Plata, pedirá a los participantes un concentrarse
conceptual y práctico en torno de los vocablos básicos en que se encuentra formulada la Ley Fundamental [Grundgesetz] de la República Federal de Alemania. Ello circunscribe
la mayor parte de la tarea a la lectura y comprensión del texto positivo de ese constructo de normas y
deja fuera – o da por sabido – el encuadre histórico del mismo.
Sólo para
refrescar de modo somero ese encuadre, se ensaya aquí su resumen. No es posible
siquiera remontarlo hasta el siglo XIX, donde nacen muchas de sus ideas y
realidades, ni a la República de Weimar de 1919 y su desfiguración con el
régimen nacionalsocialista. Nunca hay en la historia un “punto cero” más atrás
del cual no sea posible rastrear antecedentes, aun los que la propia disciplina
histórica “científica” excluye de su investigación. Pero entre el 7 y el 9 de
mayo de 1945 la derrota y capitulación del Estado hitleriano fue una especie de
aniquilamiento total de las estructuras militares, políticas y económicas del
3er. Reich, por más que importantes elementos del sistema social y cultural de
Alemania continuaran vegetando, a la espera de lo que siguiera de ahí en más.
Lo que
siguió fue la adquisición de todo el poder militar y político de las cuatro
principales potencias vencedoras sobre los restos del territorio alemán, la
fragmentación de éste en cuatro zonas de ocupación y administración a merced de
gobernadores militares designados por esas potencias, y la coordinación de
dichas gobernaciones por un Allied Control Council que ejercía la suprema
potestad gubernamental sobre lo que quedaba de Alemania. Casi de inmediato se
diseñaron en dichas zonas los nuevos modelos estructurales que respondían a los
intereses políticos y organizativos de las referidas potencias. Las divergencias de esos intereses se fueron
acentuando hasta que en lo práctico y en lo jurídico pronto quedaron diseñadas
las condiciones que llevaron a la división de Alemania en dos formaciones
políticas y socioeconómicas distintas.
Las
desavenencias entre los aliados vencedores acerca del destino político, militar
y económico que asignarían a la Alemania derrotada se agudizaban a medida que
las contraposiciones de intereses y proyectos las iban poniendo de manifiesto.
Sólo hubo acuerdo en borrar del mapa al viejo estado prusiano. Los
procedimientos administrativos de “desnazificación” se cumplían de manera
incompleta y desigual en cada una de las zonas de ocupación. La restitución de
los prisioneros de guerra alemanes a su patria tendría lugar a partir del 31 de
diciembre de 1948.
Se
insinuaban los comienzos de la “guerra fría”. Ello abrió la ruta hacia una
gradual soberanía estatal alemana en lo económico y luego en la política
interna, donde comenzaban a configurarse las organizaciones de signo
democrático que emergían de las cenizas del nacionalsocialismo y de otras
corrientes soterradas por la marea de éste. De a poco se perfilaba la idea de
una Europa unificada, a la cual el Plan Marshall y la Comunidad del Carbón y
del Acero conferían los primeros sostenes económicos.
Dentro de
Alemania, sobre todo desde los parlamentos de los Länder (Landtage), comenzaban a oírse reclamos de autonomía. De las
primeras elecciones a esos parlamentos regionales resurgía el embrión de dos
líneas políticas tradicionales: la cristiano-demócrata (cristiano-social en
Bayern) y la socialdemócrata. En febrero de 1949 los comunistas tomaron el
poder en Praga, mientras el SED (Partido de la Unidad Socialista) reforzaba sus
estructuras y el enrolamiento en la porción territorial alemana ocupada por la
URSS. Poco antes de que los primeros mandatarios de Francia, Gran Bretaña y los
EE.UU. se reunieran con el fin de
acordar un status común para las tres zonas que las fuerzas occidentales
ocupaban, se produjo el enclaustramiento de la ciudad de Berlin por parte de
los soviéticos. Ello determinó la ruptura de las tratativas con estos últimos y
obligó a las potencias occidentales a forjar un “puente aéreo” que día y noche
proveyera a los habitantes de Berlin West de los elementos de subsistencia y
salud imprescindibles. En la atmósfera de las fluctuantes ideologías, la odiada
ciudad capital de Prusia y del nazismo se convertía ahora en el baluarte de la
libertad.
Mientras
tanto, avanzaban las gestiones para la habilitación de un nuevo Estado alemán
occidental, resuelta en la conferencia de primeros ministros de Londres. El 26
de julio de 1948, los once jefes de gabinete de otros tantos Länder regionales y muchos de los
burgomaestres de importantes ciudades alemanas iniciaron los acuerdos para la
elección de una asamblea general constituyente. En agosto de ese año, los parlamentos
de esos Länder ratificaron el
proyecto de constituir un Consejo Parlamentario (Parlamentarischer Rat) compuesto con delegados designados, sin
elección popular, por esos parlamentos regionales. Por cada 750.000 habitantes
se designaba un delegado. Esos delegados, reunidos en convención constituyente
del 10 al 23 de agosto de 1948, sancionan un extenso documento que servirá al
Consejo Parlamentario como proyecto fundante de su trabajo. La tarea del
Consejo Parlamentario se cumple en la ciudad renana de Bonn desde el uno de
septiembre de 1948 hasta mayo de 1949, con la presidencia del jefe de la Unión
Cristiano Demócrata (CDU) de la zona británica, Konrad Adenauer. Desde ya, los
debates de los constituyentes se ven a menudo interferidos por memorandos y
oficiales de enlace de las tres potencias occidentales, que procuran influir
sobre las decisiones.
El 8 de mayo
de 1949, el Parlamentarische Rat aprueba el proyecto de Constitución con 53
votos a 12. El documento es sometido a aprobación de los cuerpos legislativos
de cada Land (Landtage), todos los
cuales – excepto el de Bayern – lo ratifican. La nueva Grundgesetz entra en vigencia el 24 de mayo de 1949, sin perjuicio
de que los ministros de exteriores de las tres superpotencias occidentales
hayan declarado solemnemente en Washington que mantienen en sus manos los
supremos poderes en el territorio del nuevo Estado.
Casi al
mismo tiempo, bajo ocupación soviética, surge en Alemania del Este la RDA
(DDR). Esta última, de sistema socioeconómico progresivamente socialista, duró
hasta el 9 de noviembre de 1989, al desmoronarse el control de sus autoridades
políticas sobre la mayoría de la población. Sigue siendo interesante estudiar
la evolución económica, política y jurídica de la DDR, no sólo como curiosidad
intelectual y erudita, sino porque algunos alemanes siguen afectos a las
bondades de ese régimen. De haber subsistido, el presente seminario se habría
visto desbordado por un marco temático más extenso, a no ser que se lo
estrechara hasta abarcar uno solo de los dos instrumentos constitucionales.
Siempre habrá oportunidad de proyectar análisis comparativos de ambos sistemas,
aunque al responsable de este curso no le alcancen las fuerzas para ello.
La LEY
FUNDAMENTAL PARA LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA (Grundgesetz
für die Bundesrepublik Deutschland) es el nombre de la Constitución
promulgada el 23 de mayo de 1949 para Alemania Occidental.
Fue
redactada por el Consejo Parlamentario, formado por 65 miembros nombrados por
los estados federados de la Alemania Occidental, territorios bajo el dominio de
los franceses, británicos y estadounidenses. El 8 de mayo fue aprobada con
mayoría absoluta.
El
parlamento de Baviera, el 20 de mayo de 1949, rechazó la constitución,
exigiendo mayores competencias para los estados federados. Desde ese mismo año,
ha sido modificada sesenta veces y las reformas más importantes fueron:
-
la reintroducción del servicio militar obligatorio
-
la creación de las Fuerzas Armadas Federales
-
las normas para el Caso de Emergencia, con la posibilidad de restricciones de
derechos civiles en el caso de guerra
-
la reforma del sistema de Hacienda
Finalmente,
después de la reunificación, adhirieron los cinco estados federados orientales
al ámbito de vigencia de la Ley Fundamental.
Sin adherir
a ortodoxias ideológicas y sin eludir la inevitable inclinación hacia alguna de
ellas, que se deduce de la metodología elegida, procúrase en este proemio
caracterizar el telón de fondo de la actual Constitución alemana pintando sobre
él un boceto inspirado en un enfoque sistémico. Considerada la sociedad
jurídicamente abarcada por dicha Constitución (Grundgesetz) como un todo complejo atravesado por acontecimientos
de diversa intensidad, que se van adensando en
corrientes lo bastante fuertes como para determinarla en conjunto,
podemos intentar uno de los posibles relatos interpretativos de su devenir.
Biogeografía de un Estado trunco
Aplastada económica
y militarmente esa nación en 1945, no es arbitrario entender que su
reconstrucción social y jurídica dependió de decisiones tomadas (desde
antes de la finalización de la guerra y en etapas posteriores) por las
potencias vencedoras de mayor peso: EE.UU., Gran Bretaña, U.R.S.S. y Francia. Las
iniciales pautas programáticas al respecto tuvieron que ser luego rectificadas
a impulsos de la creciente tensión entre los intereses de los dos bloques
hegemónicos: el capitalista y el soviético. Así ocurrió con la decidida
inclinación constitucional de la BRD por una economía de libre de mercado
y competencia, morigerada con
principios de solidarismo social (soziale
Marktwirtschaft), así como el
énfasis en las libertades públicas, los derechos humanos básicos, la libertad
de asociación, de coalición y del régimen de partidos
Al designar
ambos sistemas como comunista y capitalista (y no, por ejemplo, como el
“occidental” y el “oriental”, o el “democrático” y el “autoritario”), estamos
asignando cierta preferencia en el análisis al subsistema económico de la Alemania de hoy cuya Constitución nos
proponemos examinar. Sin perder de vista las decisiones políticas que la
precedieron, ni las no calculadas influencias que en ese subsistema ejerció la
temporaria coexistencia, a veces muy tensa, otras más amigable, con la vecina Deutsche Demokratische Republik (DDR).
Un modo
productivo de comprender cualquier constitución formulada por escrito
consistiría en leerla en constante remisión a los acontecimientos políticos de
superficie y a los desplazamientos estructurales de fondo que se fueron dando
bajo su vigencia, sin incurrir en acentuaciones idealistas de su texto ni olvidar que una porción de éste aporta preceptos de eficacia normativa inmediata (es
decir, puestos en acción apenas sancionados), mientras que otra parte reúne
declaraciones programáticas u orientativas – a veces dogmáticamente enunciadas
– que apuntan hacia metas y valores. Estas últimas, lejos de reducirse a ser
meras declaraciones de anhelos, tiñen de color ideológico el proyecto de
convivencia social instaurado e influyen desde su letra y su doctrina a las
resoluciones administrativas y judiciales, en especial las dictadas por los
tribunales de materia constitucional en el Bund y en los Länder.
Subsistema
económico
La libre
iniciativa de individuos y asociaciones en el mercado alentó una recuperación
relativamente veloz de la actividad económica, doblemente necesaria por la
destrucción de bienes y servicios causada por la guerra y por la afluencia
masiva de multitudes de población fugitiva que era expulsada de sus lugares de
residencia en territorios alemanes del este. Esa economía estaba llamada a
funcionar con creciente eficacia a través de los mecanismos de oferta y
demanda, cautelosa y módicamente canalizados por el Estado (un modelo de
circulación permanente y sin trabas).
Los
empresarios tomaron las decisiones sobre inversión, producción y destino de las
ganancias netas; la oferta de mercancías obedecía a los requerimientos de la
demanda. Salarios e ingresos se regulaban según las mismas bases. El Estado
sólo intervenía para destrabar en el corto plazo los cuellos de botella que
impidiesen la fluidez de las transacciones y trató de canalizarlas mediante
políticas financieras y crediticias del Bundesbank (banca central).
Tan exitoso
fue el modelo, que en los primeros años se lo denominó Wirtschaftswunder (milagro económico), el que posibilitó el funcionamiento
de un sistema de jubilaciones, pensiones y seguros de desempleo, lo que a su
vez garantizó una paz social donde cada uno procuraba insertarse en el proceso
económico sin pensar en cierres ni huelgas. El éxito mismo del modelo fue
alejándolo de su originaria inspiración liberal, permitiendo así a los poderes
públicos la cobertura progresiva de intereses colectivos en materia de obras y
servicios de magnitud. Al mismo tiempo, aparecieron las inevitables tendencias
concentracionarias del gran capital con sus secuelas de crecimiento de la
economía en los aspectos organizativos y técnicos, y a su vez el aumento de sus
posibilidades de influir en la sociedad, en el mercado y en la política.
Entiéndase
ello como un reflorecimiento de poderosas corporaciones y élites económicas, ya
iniciadas en las etapas previas del Reich alemán de 1871, subsistentes en el
período weimariano y muy poderosas bajo el régimen nacionalsocialista (al que
habían contribuido a instaurar). Es preciso considerar esta tendencia a la
concentración del capital como un elemento decisivo del sistema social alemán,
como lo demuestran estos datos:
a) Hacia 1970, el 74% del capital
productivo de la Bundesrepublik (es decir, de la riqueza privada invertida en
emprendimientos productivos) provenía de sólo el 1,7% de los inversores
particulares. Esa proporción de inversiones particulares iba en veloz
crecimiento, lo que llevaba a acelerar la concentración sobre todo en ramas de
las industrias metálicas pesadas y livianas, en las electrotécnicas, en las
papeleras y en las de la vestimenta. Leyes limitadoras y de control de los
cárteles no han podido introducir cambios apreciables en esa tendencia, ya que
era dificultoso demostrar en cada caso los efectos monopolísticos de la misma.
b) Por los años de 1976 y siguientes,
las cien mayores empresas de la RFA tenían participación directa en el capital
de unas 4800 empresas menores de dentro del país.
c) En el sector de las patentes técnicas
o de invención ya era insignificante el número de patentes en manos de
particulares. En cambio, y en especial en las ramas de la gran industria
química y de la electrónica, se registraban paquetes de varios miles de
patentes.
d) Fenómenos
análogos de concentración capitalista se comprobaron en los paquetes
accionarios de bancos y otras compañías financieras, en títulos de créditos y
no en último lugar en los sectores de la prensa y otros medios de información y
comunicación.
Lo que antecede no es todo el panorama del subsistema
económico de la RFA ni está actualizado; pero señala la tendencia de su
desarrollo. Significa que el Estado (Bund o Länder), cualesquiera que sean los
partidos que estén a cargo del gobierno, no puede sino orientarse a tono con
las características de esa economía si no quiere correr el riesgo de arruinar
las coyunturas favorables y el crecimiento. Y demuestra que el empresariado
alemán mantiene un poder muy superior al de los demás agrupamientos de intereses
y por consiguiente está en situación de imponerse a los otros factores del
sistema, sin que por ello se acentúe la intensidad de los conflictos de clases.
Las negociaciones salariales y de otras condiciones de trabajo han podido
tramitarse durante muchos años con un bajo índice de huelgas y despidos, por
más que en los últimos tiempos al recrudecer la crisis global haya habido un
cierto incremento de esas tensiones.
Una amplia libertad de asociación y de confrontación de
intereses sindicales, en consonancia con la ya tradicional adhesión de los
gremios mayoritarios de la industria y de la burocracia estatal al muchas veces
cogobernante partido socialdemócrata SPD, han permitido que la reducción de la
jornada laboral en varias ramas y las mejoras en el sistema de seguridad social
hayan podido negociarse, aun con mediación del Estado, sin demasiado agudas rispideces
disfuncionales para el sistema socioeconómico y político. En cuanto al gradual
abandono de fuentes de energía altamente contaminantes, tales las usinas
productoras de energía atómica, ello constituye un arduo desafío para la
economía alemana de los próximos 50 años y será interesante observar su
resultado.
Subsistemas jurídico y político
La forma del Estado, del gobierno, de la administración pública,
del régimen jurídico y de la orientación internacional de la BRD estuvo y
continúa decididamente influida por las circunstancias históricas que
determinaron el nacimiento de la misma después del derrumbe alemán en 1945. No
es este el sitio oportuno para rememorar los pormenores de ese derrumbe y de
sus muchas veces reseñadas consecuencias: fraccionamiento administrativo y
luego político del país, ciudades e industrias en gran parte destruidas,
traslado físico de maquinarias, tecnología e investigadores alemanes a
territorio extranjero, capacidad productiva restringida en varios campos,
afluencia masiva y casi simultánea de oleadas de refugiados que escapaban o
eran expulsados de sus antiguos territorios de residencia, descrédito y
vituperio casi universal por el anterior régimen nacionalsocialista y sus crímenes.
La veloz integración de la República Federal a las
organizaciones internacionales de sus aliados occidentales (Consejo de Europa,
Comunidad del Carbón y del Acero, NATO, Comunidad Económica Europea y Tratado
sobre Energía Atómica) respondió al no menos rápido antagonismo de intereses
estratégicos, militares y de regímenes socioeconómicos entre los primeros y la
URSS, también potencia ocupante de Alemania y luego tutora de la Deutsche Demokratische
Republik y de la fracción oriental de Berlin.
Los tempranos intentos de reunificación fracasaron ante esas
divergencias, aunque Stalin había ofrecido superarlas con la condición de que
una Alemania unida fuese neutralizada y desmilitarizada. La colaboración
gubernamental entre los dos principales partidos políticos de Alemania
occidental (la Unión Cristiano-Demócrata CDU/CSU y el viejo Partido
Socialdemócrata SPD) y el prestigio personal del primer Bundeskanzler
(Canciller federal) Konrad Adenauer terminaron por inclinar decididamente a la
BRD en pro de estrechar los lazos con USA, Francia, Gran Bretaña y demás socios
de occidente. El mejoramiento general del nivel de vida, consecuencia de la
política económica encarada, dio respaldo a la estabilización política. La Ley
Fundamental (“constitución”) para la República Federal (de) Alemania,
fundamento jurídico y acta fundacional de ésta, entró en vigencia el 23 de mayo
de 1949, después de que las representaciones parlamentarias de más de los dos
tercios de los Länder (estados
miembros) aprobaran el proyecto elaborado poco antes por el Consejo
Parlamentario reunido en la primera capital, la ciudad renana de Bonn.
En ese proceso de reorganización estatal no dejó de ejercer
una notable influencia política el congreso general partidario del viejo
Partido Socialdemócrata (SPD) reunido en Bad Godesberg en 1959, donde una
mayoría de los delegados impuso un cambio ideológico en el programa partidario,
cambio que implicaba el abandono de los originarios
postulados de la doctrina marxista (entre ellos, la inevitabilidad de la lucha
de clases y la necesidad de tomar el poder a través de una revolución
violenta). Ello dejó abierta a los liberales del FDP la posibilidad cierta de
participar en gobiernos de coalición, fundados sobre las bancas obtenidas en
las elecciones por las respectivas
agrupaciones en el Bundestag.
Desde ya, ese abandono del dogma marxista por parte de los
socialistas hizo nacer en los bordes del espectro político alemán-occidental
minoritarios agrupamientos de izquierda que, sin alcanzar en las elecciones
federales los votos necesarios para llegar a reunir el mínimo del cinco por
ciento de los votos válidos (exigido por la ley electoral, no por la Grundgesetz), constituyeron grupos de
agitación extraparlamentaria. Algunos se mantuvieron en la legalidad; otros
derivaron hacia el terrorismo (p.ej. el grupo Baader-Meinhof). Más tarde
aparecieron “Die Grünen” (Los Verdes), con consignas ambientalistas y reivindicaciones sociales, que llegaron a
obtener representación parlamentaria y cargos ministeriales en el gobierno
federal, sin contar los conseguidos en los cuerpos parlamentarios de los Länder
y las comunas.
Prohibido en la BRD el Partido Comunista Alemán con el
fundamento jurídico del art. 21, Absatz 2 y art. 93 y concordantes de la GG, su equivalente de la DDR proveyó la cúpula
conductora del Partido de la Unidad Socialista (SED) hasta el desmoronamiento de
esa república en 1989/90. Varios políticos de claras simpatías comunistas
constituyen hoy en Alemania Federal un partido político (“Die Linke”=La
Izquierda) que reúne los requisitos legales para funcionar como tal y obtiene
escaños en el Bundestag.
También busca su acceso al parlamento federal un partido de
extrema derecha, filonazi, denominado Nationaldemokratische
Partei Deutschlands-Die Volksunion (NPD), cuya organización y cuyos fines están siendo
examinados por el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal)
con vistas a su eventual prohibición, ya que próximamente alcanzaría el número
de votos necesarios para superar el umbral del 5% de mandatos directos,
exigidos para poder ocupar bancas en los cuerpos parlamentarios. En los Landtage
de algunos Länder ya sus
representantes han logrado ingresar al superar esa cláusula de bloqueo.
La función del Bundestag en la división republicana de
poderes
El Bundestag expresaría el principio de la soberanía del pueblo y la forma representativa de ejercerla a escala
federal. En los Länder encuentra su
equivalente en diversos tipos de asambleas legislativas denominadas casi
siempre Landtag o bien Abgeordnetenhaus en Berlin, Bürgerschaft
en Bremen y Hamburg.
Se integran con representantes (Abgeordnete) elegidos por
ciudadanos/as alemanes con 18 años
cumplidos; el ejercicio del voto es optativo; son elegibles quienes hayan
alcanzado la mayoría legal de edad. La fracción mayoritaria de esos diputados
(o una coalición de fracciones de dos o más partidos) asumen la responsabilidad
de formar gobierno. En el orden federal
esos mandatos duran cuatro años, excepto cuando se producen disoluciones
anticipadas del Bundestag.
La persona del Bundeskanzler (Canciller federal) es propuesta
al Bundestag por el Presidente federal (Bundespräsident), quien suele proponer al
líder político del partido que haya obtenido más sufragios y que por ende esté
en condiciones de formar gobierno. Si la mayoría del Bundestag aprueba al
propuesto, el Presidente lo designa como Kanzler. Si no hay mayoría
parlamentaria en favor del propuesto, el Bundestag puede nombrar a otro por
simple mayoría de votos dentro de los 14 días después de la última elección
general. Si no lo nombra, hay que convocar a nuevas elecciones. El engorroso
procedimiento está regulado en art 63 de la GG.
Los ministros del gabinete son designados y cesanteados por
el Presidente federal, a pedido del/de la Canciller (art. 64).
En suma, el Bundestag posee las siguientes atribuciones:
dicta leyes; administra su propio presupuesto; elige al Kanzler; participa en
la asamblea federal conjuntamente con delegados de los parlamentos de los
Länder para elegir al Presidente federal (art. 53 de la GG ); participa en la
designación de jueces del Bundesverfassungsgericht (art. 94 GG); participa en
la designación de los Tribunales superiores de justicia (art. 95 GG); controla
al Bundeskanzler (art.67 GG) e interpela a los ministros del gabinete federal;
acusa al Presidente federal en los casos del art. 61, inc. 1 de la GG.
Las tres componentes del poder estatal republicano deberían
encontrarse separadas y controlarse la una a la otra (control horizontal). La
estructura federativa de la Bundesrepublik, con 16 Länder, hace que el control
horizontal en cada uno de ellos se complemente con la división de competencias
entre Bund y Länder.
Los proyectos o peticiones de índole legislativa emanados de
particulares o de organizaciones sociales pueden ser públicamente difundidos,
aunque suelen ser canalizados a través de los diversos partidos políticos (con
o sin representación parlamentaria). Lo mismo ocurre con las propuestas de
ciudadanos para cargos electorales, cuando los partidos nominan a sus
candidatos en asambleas plenarias o en caucus de delegados.
En la teoría de la democracia parlamentaria son los
parlamentos los centros del debate y de las decisiones políticas. Cabe
investigar la composición social de cada uno de ellos y en qué medida se
encuentran sujetos a las influencias de los grupos de presión y los factores de
poder (lobbies). No pueden ser ajenos
a esos estudios los análisis sobre la formación y la circulación de
informaciones y de la opinión pública.
En la tensión siempre existente entre los parlamentos y los
gabinetes ministeriales, es comprobable en la mayoría de los casos un
predominio de estos últimos, derivado
del disciplinamiento de los diputados y ministros a partir de las cúpulas
partidarias.
Funciones del Bundesrat.
El Bundesrat o Consejo Federal es la segunda cámara
colegisladora del Bund alemán. No participa en la sanción de todas las leyes
federales, sino en aquellas cuyas cláusulas atañen específicamente a la
existencia e intereses de los estados federados en ese Bund, incluso las de la
propia Constitución y las de la UE. Por eso se lee en el actual art 50 y
siguientes de la Grundgesetz:
Los Länder
participarán, por medio del Bundesrat, en la legislación y la administración de
la Federación y en los asuntos de la Unión Europea.
El Consejo Federal se compone de miembros de
los Gobiernos regionales, nombrados y depuestos por el Gobierno respectivo.
Dichos miembros podrán ser representados por otros componentes del Gobierno correspondiente.
Cada Land tiene, por lo
menos, tres votos. Los Länder de más de dos millones de habitantes tienen
cuatro; los de más de seis millones, cinco y los de más de siete millones,
seis. Cada Land podrá enviar tantos
miembros como votos tenga. Los votos de un Land sólo se podrán emitir en bloque
y por los miembros presentes o sus representantes.
El Consejo Federal
elegirá a su Presidente por un año. El
Presidente convocará al Consejo Federal, y deberá hacerlo si lo piden los
representantes de, por lo menos, dos Länder o el Gobierno Federal. El Consejo Federal adoptará sus decisiones por
la mayoría, por lo menos, de los votos totales. Elaborará su propio Reglamento
y deliberará públicamente, si bien podrá excluirse en un momento dado la
publicidad. Para asuntos de la Unión
Europea, el Bundesrat podrá crear una Cámara de asuntos europeos cuyas decisiones
serán consideradas como decisiones del Bundesrat.
Los miembros del Gobierno Federal tendrán el derecho, y
cuando se les requiera, la obligación, de tomar parte en las deliberaciones del
Consejo Federal y de sus Comisiones, y deberán ser escuchados en todo momento. El
Consejo Federal deberá ser tenido al corriente por el Gobierno Federal sobre la
gestión de los asuntos de gobierno.
La Comisión Mixta o Gemeinsamer Ausschuss:
La Comisión mixta estará compuesta en sus dos tercios por
diputados del Bundestag y en el otro tercio por miembros del Bundesrat. Los diputados
serán designados por el Bundestag en proporción a los grupos parlamentarios (Fraktionen), pero no podrán pertenecer al
Gobierno Federal. Cada Land será representado por un miembro del Consejo
Federal elegido por el propio Land, y estos miembros no estarán sujetos a
directivas. La formación de la Comisión Mixta y su procedimiento de trabajo se
regularán por un reglamento que deberá ser aprobado por el Bundestag y que
requerirá la aprobación del Bundesrat.
El Gobierno Federal deberá informar a la Comisión Mixta sobre
sus planes para el caso de defensa. No quedarán afectadas las facultades del Bundestag
y de sus Comisiones con arreglo al artículo 43, parr. 1.
Aspectos ideológicos
del subsistema político alemán.
Es función de la ideología en los sistemas políticos
complejos la de impartir convicciones generalizadas acerca del rango social de
ciertos valores frente a otros que se les oponen. Algunos de primer rango en la
BRD han sido los de “eficiencia del Estado”, sometimiento a situaciones de
hecho y “nivelación social en torno de prejuicios de la clase media”.
Con ellos se facilitó la aceptación del “Estado de bienestar”
como un desiderátum de óptima jerarquía en la escala de las realizables
alternativas de funcionamiento societario, lo que implicaba asentir al proceso
de acentuada concentración capitalista – examinado en el apartado precedente –
y las tendencias burocráticas y tecnocráticas predominantes en los órganos
públicos. Todo ello en progresión hacia formas burocrático-autoritarias de
dominación estatal.
No obstante esa orientación ideológica global, se extendieron
también en Alemania movimientos ciudadanos “antisistema” como los de
preservación del medio, el desarrollo de emprendimientos comunales, la
inclusión de indigentes e inmigrantes en programas de ayuda, la liberación
femenina, el respeto de la orientación sexual de las personas y otros. Partidos
minoritarios o casi marginales como “Los Verdes” o “los Piratas” son
expresiones más politizadas de estas resistencias.
Obsérvanse asímismo creencias mayoritarias, rayanas en rasgos
de “ceguera voluntaria”, acerca de la perdurabilidad automática y sempiterna
del Estado de Derecho democrático, republicano y constitucional – cuya
preservación siempre correspondería “a otros” y jamás habilitaría el retroceso hacia repudiadas formas
autocráticas o totalitarias de convivencia. Cunden síntomas de apatía o
desencanto político que apartan a las personas del compromiso con las
condiciones requeridas por ese Estado de Derecho. Ese desapego aún no ha
restado de modo significativo votantes a los actos eleccionarios, aunque sería
asombroso que así no ocurriera en adelante. No estamos recomendando con ello
que se instaure en Alemania la obligación compulsiva de ir a votar. Tampoco la
sufrían quienes en julio de 1932 dieron sus votos a los candidatos
nacionalsocialistas.
El subsistema de
las clases y ocupaciones
Estrechamente conectado con el subsistema económico arriba
aludido, el sistema social de las relaciones interpersonales y ocupacionales es
demasiado intrincado como para que este resumen pueda siquiera intentar un
atisbo de su integral panorama. A lo sumo se ensaya un planeo sobre sus
principales sectores, con algún aterrizaje en los más llamativos.
Consígnese de entrada que
la sociedad de la RFA es en sumo grado pluralista. El veloz crecimiento
poblacional después del colapso bélico (causado no sólo por incrementos endógenos
sino también por los vínculos con las tropas invasoras y la afluencia de
millares de refugiados alemanes expulsados de sus residencias de origen), se
configura desde el punto de vista laboral con un 40% de trabajadores en
relación de dependencia (incluyendo los aprendices), un 35% de empleados
públicos (con tendencia a aumentar), un 8% de autónomos y un 4% de empleados
domésticos. Son datos de 1977. Hace falta rectificarlos en más de un sentido,
principalmente para las etapas de recesión económica y sobre todo desde 1990
por la incorporación de Länder y
población residente en la ex DDR.
Según datos hasta 1999, la población de Alemania llega a
alrededor de 82 millones de de habitantes (incluyendo 7,3 millones de
extranjeros), desigualmente distribuidos entre los 16 Länder. La densidad
poblacional promedio es de 230 personas por kilómetro cuadrado. Unos 26
millones residen en ciudades de más de 100.000 habitantes; el resto lo hace en
aldeas o ciudades pequeñas. La tasa de natalidad está en retroceso y aumentan
los ancianos, entre cuyos miembros es mayor el número de mujeres.
Idiomas: La lengua más hablada es el alemán,
rama indogermana que posee afinidades
idiomáticas con el danés, el noruego, el sueco, el neerlandés y el flamenco, si
bien la mayoría de los alemanes se expresa oralmente en uno de sus numerosas
variantes dialectales. La escuela, el teatro, el servicio militar, el
periodismo y otros medios de comunicación contribuyen a la difusión de un
“Hochdeutsch” que no borra la riqueza de los dialectos pero permite una más
ágil fluencia de las informaciones y notificaciones.
Tasas de empleo y
desempleo: En el sector
laboral, después de la reunificación de las “dos Alemanias”, la breve
coyuntura favorable a altas tasas de empleo cedió lugar a una fuerte recesión,
en contraste con el pleno empleo de la década de 1970. Desde 1994 hay un ligero
repunte de cifras alentadoras.
El seguro obligatorio de desempleo existe en Alemania desde
1927, aunque tiene precedentes en ciertas ramas de la industria y la minería en
el Reich fundado en 1871, con las medidas asistenciales encaradas por el
canciller Bismarck como un medio de desalentar el crecimiento del socialismo.
Otros subsidios son por períodos de trabajo reducido y, según los oficios, los
causados por la estacionalidad.
La brecha o “abanico” entre los ingresos de los pobres y de
los más ricos continúa ensanchándose lentamente al compás de los períodos de
desempleo, la inmigración clandestina o legalizada y las tendencias a la
concentración de la estructura empresarial. Un informe ministerial leído por
quien suscribe, el 5.3.2013, en la Frankfurter Allgemeine Zeitung online, da
cuenta de que en 1984 uno de cada cinco asalariados no ganaba lo suficiente
para alcanzar el umbral que lo mantuviese dentro de la clase media; y que en el
año 2010 algo más del 21 por ciento de la población pertenecía al sector de más
bajos ingresos. Además, a veinte años de
la reunificación alemana no han llegado a equipararse las condiciones salariales
de los Länder que pertenecían a la
BRD y a la DDR: en el este sigue siendo el 30% de la población la del nivel
salarial más exiguo.
No obstante, además de la industria continúan en toda
Alemania a buen ritmo productivo la banca, el transporte, el comercio
exportador e interno, la agricultura, la silvicultura y la pesca, los medios de
comunicación, el turismo, la educación superior y la cultura.
Status jurídico y
social de las mujeres: La Grundgesetz proclama con
intención programática la igualdad de derechos de hombres y mujeres (art 3, inc
2). Frente a la antigua premisa que enaltecía las “tres K” (Kinder, Küche und Kirche) como únicas
metas dignas en la vida de la mujer, los tiempos modernos y dos guerras
mundiales hicieron más en favor de la emancipación femenina que los encendidos
discursos. Ya en la Constitución de Weimar estaba concedido a las mujeres el
derecho electoral activo y pasivo, del cual muchas hicieron uso. La
participación femenina en los campos de la cultura, el arte y la política ya
fue intensa desde el fin de la primera Gran Guerra. El cine y los periódicos
documentaron la entusiasta adhesión prestada por hombres y mujeres, en igual
número, a la exhortación participativa instrumentada – como engañoso impulso
liberador – por la demagogia hitleriana; apoyo que no decayó significativamente
ni siquiera en los peores tiempos del desmoronamiento de ciudades, fábricas y
ejércitos.
La letra igualitaria de la Grundgesetz se fue plasmando en
una práctica legislativa y concreta, en curso de ampliación, con varias
medidas. En 1957 llegó la equiparación de la esposa con el marido en el régimen
patrimonial del matrimonio. Se continuó con
el reconocimiento de iguales derechos de ambos cónyuges para la celebración
y la disolución del vínculo conyugal: ahora basta el disenso como causal
rescisoria.
Disposiciones equiparativas rigen también para la mujer en el
régimen laboral, con énfasis en la promoción de mujeres en los organismos
públicos, sanciones severas para el acoso sexual en los lugares de trabajo,
protección para embarazadas, evitación de tareas corporales penosas y no
discriminación para las oportunidades de ascensos.
Casi la mitad de las mujeres entre los 15 y 65 años tienen
hoy en Alemania un puesto de trabajo, aunque sus salarios siguen siendo a veces
menores que los de sus colegas varones para el mismo tipo de tareas. Muchas de
ellas optan por trabajos de tiempo parcial, cuando éstos están disponibles,
para compatibilizarlos con su imprescindible rol en el hogar.
La intervención de la mujer en la política partidaria viene
aumentando desde principios del siglo XX. En casi todos los partidos políticos
alemanes rigen en favor del género femenino cuotas mínimas para la asignación
de cargos partidarios y electivos. En el Bundestag
hay actualmente un 30% de diputadas, y en el gabinete federal un importante
número de ministerios encabezados por mujeres, propuestas y nombradas a
iniciativa de la influyente Kanzlerin
Angela Merkel.
El capítulo de las mujeres dedicadas a la docencia y a la
investigación en todos los niveles es tan frondoso que no puede ser dignamente
abarcado en este resumen. Su inserción en la vida eclesiástica activa obliga a
un estudio más específico sobre este aspecto institucional.
Comunidades religiosas:
Más de 55 millones
de alemanes adultos reconocen su afiliación a alguna iglesia cristiana, en casi
absoluta paridad numérica entre evangélicos de prosapia luterana y católicos
romanos, y pequeñas fracciones de otras comunidades cristianas. No hay en
Alemania una “iglesia de Estado” ni sostenimiento estatal de determinado culto.
Las iglesias poseen un estatuto jurídico de corporaciones autónomas de derecho
público. Cuando una persona mayor de edad asume una relación de dependencia
laboral, el formulario de su contrato contiene una cláusula donde se le
pregunta a favor de qué iglesia debe
descontarse de su salario el “dinero eclesiástico”, que en realidad es
un aporte voluntario pero recaudado y depositado por el empleador, salvo que el
trabajador se niegue a ese descuento.
El Estado (Bund y Länder) participa en el financiamiento de
ciertos establecimientos que se encuentran administrados y dirigidos por las
iglesias, como jardines de infantes (Kindergärten)
y escuelas, o eventualmente residencias para ancianos o discapacitados. En la
dotación y creación de cátedras universitarias de teología, los convenios
permiten escuchar la opinión eclesiástica. La organización territorial y
jerárquica de las iglesias no es tema de este sumario.
Sí debe serlo la situación del judaísmo en un país que antes
de 1933, o sea antes del régimen nacionalsocialista, poseía 530.000 habitantes
de esa religión. Actualmente residen en Alemania unos 70.000 judíos, de los
cuales la mayoría habita en Berlin, Frankfurt am Main y München. El Consejo
general de los judíos en Alemania coordina y defiende a las comunidades
regionales y locales de ese culto. Por supuesto, el art 4 de la Grundgesetz les
garantiza libertad e igualdad con las otras religiones. A raíz de las
criminales persecuciones del período nazi, la actual población cristiana y
agnóstica (salvo los adherentes a las minoritarias agrupaciones de la extrema
derecha) tributa un cuidadoso respeto a los fieles y dirigentes judíos.
Inmigrantes: Desde que el “milagro económico”
inicial de la Bundesrepublik hizo
necesaria la aceptación masiva de fuerza laboral inmigrante y el derecho
constitucional de asilo fue garantizado a perseguidos políticos de todo el
mundo (con las restricciones ahora introducidas en el art 16 a), la residencia
de mucha población de origen extranjero en el país causó la aparición de
agrupaciones religiosas antes apenas conocidas. Las comunidades numéricamente
más importantes, en ese rubro, son las islamitas de origen turco, de las
naciones árabes, de la ex Yugoslavia y del sudoeste asiático. Todas ellas
procuran conservar sus ritos y costumbres, sin perjuicio de loables intentos de
asimilación al país receptor.
Fuerzas armadas,
Bundeswehr: Una de
las centrales preocupaciones de las potencias vencedoras en la 2ª Guerra Mundial
fue la de aniquilar “para siempre” la capacidad bélica de Alemania. Ello
comprendía no sólo la industria de armamentos y la de otras tecnologías de
destrucción masiva, que en parte fueron aprovechadas por los aliados, sino
encontrar una solución drástica al tema de las fuerzas militares aún
subsistentes. Se había llegado al extremo insostenible de demonizarlas incluso
en su condición de soldados profesionales, como si todos hubiesen sido autores
de crímenes de guerra. Hasta el vuelo a vela y la esgrima estuvieron prohibidos
por un tiempo como “actividades militaristas”
Muy pronto, la realidad de la “guerra fría” y su cotidiana
vivencia en la frontera donde ambos bloques se veían cara a cara impusieron la
urgencia del “rearme alemán”. El Kanzler Adenauer y muchos demócratas sinceros
dieron su aprobación; otros alemanes de buena conciencia y mejor memoria lo
rechazaban aunque debían conceder que “la fuerza de los hechos” tornaba
razonable el renacimiento de una controlada fuerza militar.
Los primeros contingentes aparecían ante la opinión pública
como “colaboradores técnicos” de las tropas estadounidenses, británicas y
francesas de ocupación. Sólo en 1955 el Bundespräsident alemán pudo entregar a
un par de militares de carrera sus nombramientos de general de cuatro
estrellas. Para la asignación de los nuevos nombramientos era requisito previo
el dictamen favorable de una comisión de acuerdos, habilitada por el Bundestag
e integrada por honorables personalidades de la vida pública y por antiguos
oficiales de carrera con notorios antecedentes de humanidad y decencia. Es
conocida la rectitud de criterio de esa comisión a la hora de aprobar o
rechazar las propuestas de nombramientos.
A la vez, mediante reformas constitucionales y leyes de
desarrollo constitucional el Bundestag introdujo une serie de controles para
supervisar el desempeño de las nuevas fuerzas armadas. Entre ellos, la creación
de un comisionado o delegado parlamentario para el control de esas fuerzas que
se encarga asímismo de mantener fluidas relaciones informativas entre ellas y el Bundestag; actúa también
como ombudsman o defensor en las
quejas de soldados de todas las jerarquías por las condiciones de vida en los
cuarteles o abusos de autoridad de los superiores.
El servicio militar obligatorio y la negativa de prestarlo
con contacto y uso de armas se encuentran reglamentados en el prolijo
articulado del art 12a de la Grundgesetz.
La praxis jurídica de esas prestaciones y exenciones ha ido oscilando entre la
fluidez y la tension de los respectivos trámites, en lógica conexidad con los
vaivenes de la vida política partidaria y con la radicalización de algunos
movimientos juveniles.
El
nombre de "Bundeswehr" fue idea del parlamentario del Partido Democrático Liberal (FDP) Hasso von Manteuffel, un antiguo
general de la Wehrmacht. La Bundeswehr no se considera como su sucesora ni sigue
tradiciones de ninguna organización militar alemana anterior. Después de una enmienda de la constitución la República Federal de Alemania fue admitida como miembro de la OTAN en 1955. En 1956, se reintrodujo el reclutamiento para
todos los varones entre 18 y 45 de años de edad, que más adelante se
complementa mediante una alternativa de servicio civil con una duración más
larga.
Tras la Reunificación alemana en 1990, 20.000 soldados de la antigua NVA (Ejército Nacional Popular), las Fuerzas Armadas de la DDR, entraron en la Bundeswehr. Además, se
asumió una pequeña parte de su armamento.
«Defensa
Federal» (Bundeswehr en alemán) comprende las fuerzas armadas unificadas de Alemania y su administración civil. La Ley Fundamental
para la República Federal de Alemania no permite a los Länder
mantener sus propias fuerzas armadas y establece que las tareas de defensa son
responsabilidad exclusiva del Gobierno federal. La parte militar de la fuerza
de defensa federal está formada por las ramas de Ejército (Heer), Armada (Marine), Fuerza aérea (Luftwaffe), el Servicio de apoyo conjunto (Streitkräftebasis) y el
Servicio médico Central (Zentraler Sanitätsdienst). En tiempo de paz, la administración está bajo las
órdenes del Ministro de Defensa (actualmente Thomas de Maizière) y el Canciller(actualmente Angela Merkel), el cual es además comandante en jefe en estado de
guerra.
A
mediados de 2007 la Bundeswehr contaba con 250.000 soldados; el Heer con 105.000,
la Luftwaffe con 45.000 y la Deutsche Marine con 19.000, el Zentraler Sanitätsdienst con 19.000 y la Streitkräftebasis con 56.000; de ellos
7,500 formaban parte de varias fuerzas internacionales de pacificación en
lugares como los Balcanes, Afganistán y Líbano. Además, la Bundeswehr contaba con más de 90.000
oficiales civiles.
Antes
de la reunificación de las dos Alemanias en 1990, la BRD se había comprometido
a reducir el número de sus tropas. De ahí que en la actualidad (2013) la
dotación total de soldados sea de 340.000 hombres y mujeres, contra los 490.000
que habían llegado a ser hacia 1990. La conducción política de la Bundeswehr se
encuentra, pues, en manos del ministro federal de Defensa en tiempos de paz, y
del Canciller federal (jefe de gobierno) en situaciones de conflicto armado.
Además, la Bundeswehr, está bajo la supervisión de varias comisiones internas
del Bundestag, es especial la comisión de Defensa. Ya se mencionó la función
controladora y mediadora que específicamente ejerce el comisionado
parlamentario para las fuerzas armadas, elegido por el Bundestag con mandatos de cinco años.
Para finalizar...
Sírvanse los
participantes del curso tener en cuenta que la inactualidad de la bibliografía
consultada, excepto el recopilado oficial Tatsachen
über Deutschland, condiciona la desactualización de los datos citados en
este proemio. A ello se añade la dificultad de conseguir en Mar del Plata
publicaciones alemanas puestas al día y que hagan comprender las reformas
impuestas a la Grundgesetz por la velocidad y magnitud de los cambios políticos
y sociales que ha venido soportando la BRD, la importancia de las leyes de
desarrollo constitucional que esas reformas han requerido, las transformaciones experimentadas por
Alemania en más de 50 años de su renovada existencia estatal, la aparición de
nuevos partidos, corrientes de opinión y agrupamientos de presión, y la
vigencia de usos, ritos, costumbres y
prácticas parlamentarias que resultan inaccesibles cuando no se los puede
estudiar en el terreno sobre el cual se despliegan. Agradeceré a quienes por su
propia experiencia, por sus indagaciones o por ser representantes del Estado
alemán quieran rectificar los datos premencionados o añadir los que falten.
En cuanto a
la caracterización nominal del trabajo didáctico intentado en los campos
interconfluentes del derecho y del lenguaje – si corresponde llamarlo taller,
curso, seminario o de otro modo -- dejo
el dictamen final a los especialistas.
Nota: Cuando cito en contextos castellanos el vocablo Grundgesetz, debo sobreponerme a cierta incomodidad lingüística al
articularlo y adjetivarlo con género femenino: “la GG”. Así lo exige la recomendación académica de tratar
las palabras de otro idioma cuando las citamos sin traducirlas. En alemán, das Gesetz es vocablo neutro y su
régimen declinatorio corresponde al de las palabras masculinas.-
Carlos Enrique R.
Haller - Mar del Plata, marzo de 2013.-
Bibliografía consultada:
Behr, Wolfgang (1979): Bundesrepublik
Deutschland – Deutsche Demokratische Republik. Systemvergleich.- Stuttgart, Verlag W.Kohlhammer.
Blondel, Jean (1972): Introducción
al estudio comparativo de los gobiernos. [trad. del
inglés]. Madrid, ed. Revista de Occidente.
Deutsch, Karl W. (1976): Política y gobierno. [traducc. del inglés]. México, Fondo de
Cultura Económica.- Capítulo XIV.-
Faller, Hans Joachim (1979: Defensa constitucional por medio de la jurisdicción constitucional en
la República Federal de Alemania.[traducido del alemán]. Revista de Estudios Políticos, Madrid,
Grosser, Alfred (1972): Deutschlandbilanz. Geschichte Deutschlands seit
1945 [traducida del
francés]. München, Carl Hanser Verlag.-
Hauriou, André (1971): Derecho constitucional e instituciones políticas. [trad. del
francés]. Barcelona, Ediciones Ariel.
Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1999): Tatsachen über Deutschland. Frankfurt
am Main, Societäts-Verlag.
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